kondratio

I. Жизнеспособность и управляемость американской демократии

1960-е годы стали свидетелями впечатляющих перемен в американском демократическом духе. Господствующими тенденциями этого десятилетия стали оспаривание авторитета действующих политических, общественных и экономических институтов, расширение участия общества в деятельности этих институтов и контроля за ними, негативная реакция на концентрацию власти в исполнительной ветви федерального правительства и особенно усиление власти Конгресса, правительств штатов и местных администраций, подтверждение приверженности идее равенства со стороны интеллектуальных и других элит, появление групп, лоббирующих «общественные интересы», усиление заботы о правах меньшинств и женщин и возможностях для них участвовать в политике и экономике, усиление критики тех, кто владеет, даже предположительно, чрезмерной властью или богатством.^** Дух протеста, дух равенства, стремление к изобличению и устранению неравенства охватили всю страну. Темами 1960-х были «Джексоновская демократия» и дотошные прогрессисты; они олицетворяли собой идеи и убеждения, которые имеют глубокие корни в американской традиции, но обычно не вызывали столь страстной приверженности, как это произошло в 1960-е. Это десятилетие доказало жизнеспособность демократической идеи. Это было время роста демократии и упрочения демократического эгалитаризма.

Этот рост демократии проявил себя практически безграничным числом способов. Рассмотрим лишь несколько примеров его с точки зрения двух демократических норм — участия и равенства. Участие в голосованиях, которое росло все 1940-50-е годы, в 1960-е сократилось, достигнув минимума 55,6 процентов на президентских выборах 1972 года и 38 процентов на промежуточных выборах 1974 года. Однако почти все остальные формы политического участия показали существенный рост в 1950-е годы, который продолжился и в 1960-е. Индекс избирательной активности (представляющий среднее число участий гражданина в избирательных кампаниях в год) вырос с минимума 0,58 на выборах 1952 до пика 0,83 на выборах 1960; после этого он несколько снизился и выровнялся, показав 0,69 в 1962, 0,77 в 1964, 0,73 в 1968, вернулся к пику 0,83 в 1970 и затем упал до 0,73 в 1972.¹ Общая картина отражает резкое увеличение избирательной активности в 1950-е и сохранение ее на высоком уровне в 1960-е. Президентские кампании Голдуотера, Маккарти, Уоллеса и Макговерна мобилизовали беспрецедентное число волонтеров. Кроме того, республиканцы в 1962 году и позже демократы предприняли ряд усилий для того, чтобы значительная часть их избирательных фондов пополнялась большим числом малых пожертвований. В 1972 Никсон и Макговерн собрали от 13 до 15 млн долларов каждый малыми взносами от более чем 500000 жертвователей.

* Автор признателен Кевину Миддлброку (Kevin Middlebrock) и Кеннету Джастеру (Kenneth Juster) за помощь в подборе материалов и данных для этой статьи.
** Наряду с демократическими, зачастую перемежаясь с ними, присутствовали, конечно, и некоторые заметные антидемократические тенденции: дискриминация элитами среднего класса (утверждавшаяся во имя эгалитаризма); подавление свободы слова (особенно в университетах); использование физического принуждения и насилия экстремистскими сообществами. Эти явления сформировали, в некотором смысле, «темных всадников» демократической волны, несомых ею в том же направлении, но служащих другим целям и совершенно другими средствами.

1960-е годы также обнаружили заметный подъем других форм гражданского участия — маршей, демонстраций, протестных движений и организаций «дела» (таких как «Common Cause», группы Нэйдера^* и группы защиты окружающей среды). Расширение политического участия в обществе отразилось на заметно возросшем уровне самосознания среди черных, индейцев, мексиканцев, белых этнических групп, студентов и женщин — все они стали более мобилизованными и организованными, что позволило им внести необходимый, с их точки зрения, вклад и достичь соответствующих целей. Их результаты стали свидетельством способности американской политической системы реагировать на влияние новых активных групп, ассимилировать эти группы и принимать их членов в структуру политического руководства. Черные и женщины существенно увеличили свое представительство в законодательной власти штатов и в Конгрессе, а в 1974 году избиратели выбрали женщину и двух мексиканцев губернаторами. Также заметно усилились объединения «белых воротничков» и готовность канцелярских служащих и технических специалистов в общественном и частном секторе отстаивать и защищать свои права и привилегии. Ранее пассивные и неорганизованные группы населения теперь начали согласованные действия по установлению своих требований к возможностям, положению, вознаграждению, привилегиям, на что прежде не считали себя вправе претендовать.

Аналогичным образом, 1960-е обнаружили упрочение примата равенства как задачи в социальной, экономической и политической жизни. Значение равенства и средств его достижения стало центральной темой обсуждения в интеллектуальных и политических кругах. Получивший в это десятилетие широкое признание философский труд (Джон Ролс, «Теория справедливости») определил справедливость во многом с точки зрения равенства. Различия в богатстве и власти встретили более скептическое отношение. Вновь был поставлен классический вопрос равенства возможностей в противовес равенству результатов. Приоритет заботы о равенстве хорошо заметен в названиях книг, опубликованных социальными теоретиками и социологами за последние три-четыре года.² Конечно, эти интеллектуальные поиски не привели к повсеместному сокращению неравенства в обществе. Но очевидно, что основной сдвиг в политических и социальных процессах шел в этом направлении.

Причины демократической волны 1960-х могут быть: а) постоянными или временными; б) специфическими для Соединенных Штатов или же широко распространенными в развитом индустриальном мире. Возможно, она стала результатом долговременных социальных, экономических и культурных тенденций, которые произвели устойчивые изменения в американском обществе (часто называемые «возникновением постиндустриального общества») и которые должны равным образом повлиять и на другие развитые индустриальные страны. Или же она может быть результатом быстрых социальных и культурных перемен 1960-х, которые сами по себе были временными и политические последствия которых должны, таким образом, постепенно исчезнуть; иначе говоря, она может быть продуктом временного процесса изменений, а не продуктом длительных результатов изменений (например, быстрого роста числа студентов высшего образования в 1960-е, а не итогового большого числа студентов). Кроме того, учитывая сходство, которое, по-видимому, существует между политическим нравами и движениями 1960-х и более ранних периодов американской истории, возможно, эта волна отражает особый американский механизм, работающий самостоятельно в циклическом режиме. С другой стороны, возможно также, что демократическая волна происходит из временного, но все же общего кризиса индустриального мира, который проявился сравнимым, хотя и разным образом в других странах Трехсторонней комиссии. Или же, что наиболее вероятно и теоретически верно, она может быть продуктом смешения факторов, постоянных и временных, специфических и общих.

* Ральф Нэйдер (Ralph Nader) — американский политик, основатель ряда некоммерческих организаций. — Прим. перев.

«При создании правления, в котором люди будут ведать людьми, — отмечал Джеймс Мэдисон в «Записках федералиста», № 51, — главная трудность состоит в том, что в первую очередь надо обеспечить правящим возможность надзирать над управляемыми; а вот вслед за этим необходимо обязать правящих надзирать за самими собой.»^* Полагать, что между этими двумя требованиями нет противоречия, было бы чистым самообманом. Полагать, что достичь между ними хотя бы приблизительного баланса невозможно, было бы нереальным пессимизмом. Поддержание этого баланса является смыслом всей конституционной демократии. На протяжении веков Соединенные Штаты, возможно, наиболее успешно и эффективно среди всех государств сочетали власть правительства и ее ограничения, соответственно условиям, внутренним и внешним, в которых это правительство действовало. Мнения относительно того, что является точным желаемым балансом между властью и свободой, властью и демократией, правительством и обществом, очевидно, различны. В реальности же баланс меняется от одного исторического периода к другому. Некоторые его колебания не только допустимы, но даже могут быть необходимы для эффективного функционирования конституционной демократии. В то же время, чрезмерные колебания могут привести либо к излишнему усилению правительства, либо к нехватке власти. Демократическая волна 1960-х вновь остро поставила вопрос, не качнулся ли маятник слишком далеко в ту или иную сторону.

Последствия этой волны будут ощущаться еще много лет. Настоящий же анализ рассматривает непосредственное, в некоторой степени противоречивое, влияние ее на власть. Исходная посылка такова: «Жизненная сила американской демократии в 1960-е годы привела к существенному росту функций властей и к существенному ослаблению их влияния». К началу 1970-х годов американцы требовали от властей значительно больше и при этом доверяли им значительно меньше, чем десятилетием ранее. И, что парадоксально, это порождение демократического импульса сопровождалось сменой относительного баланса в политической системе в виде упадка преимущественно политических, отражающих интересы, «входящих» институтов власти (в первую очередь, политических партий и президентской должности), с одной стороны, и роста бюрократических, регулирующих, исполнительных, «исходящих» институтов, с другой. Жизнеспособность демократии в 1960-х поставила вопрос о ее управляемости в 1970-х. Расширение функциональности власти порождает сомнения в ее экономических ресурсах; ослабление ее влияния заставляет сомневаться в ее политических возможностях. Демократический импульс делает власть менее сильной и более активной, расширяет ее функции и сокращает ее влияние. Вопрос состоит в следующем: как глубоки эти тенденции? Как можно эти кажущиеся несовместимыми процессы согласовать со структурой существующей политической системы? Если восстановить баланс между функциональностью власти и ее влиянием, каковы будут последствия этого для демократической волны 1960-х? Обязательно ли рост жизнеспособности демократии означает уменьшение управляемости ею?

* Перевод цитаты М. Шерешевской. — Прим. перев.

II. Расширение функциональности власти

Структура функций власти — с точки зрения ее размеров и содержания — прошла через два больших изменения за минувшую со Второй мировой войны четверть века. Первое изменение, оборонный переход, было ответом на внешнюю советскую угрозу 1940-х годов; второе изменение, переход к благосостоянию, было ответом на внутреннюю демократическую волну 1960-х. Первое было результатом руководящей деятельности элит; второе стало, главным образом, результатом общественных ожиданий и запросов.

1948 год вполне подходит как исходная точка для начала анализа этих изменений.^* К этому времени функции власти перестроились с военного режима; демобилизация была завершена; нация настраивалась на новый, мирный порядок. В этот год расходы правительств (федерального, штатов и местных) выросли до 20 процентов ВНП; расходы на национальную оборону составляли 4 процента ВНП; правительственные закупки товаров и услуг составляли 12 процентов ВНП. В следующие 5 лет эти цифры кардинально изменились. Это произошло по причине повышения накала «холодной войны» и понимания, разделяемого высшими правительственными лицами — Трумэном, Ачесоном, Форрестолом, Гарриманом и Ловеттом, — что основные усилия необходимо направить на безопасность Запада от советской угрозы. Ключевые поворотные точки в росте этого понимания включали советское давление на Грецию и Турцию, чешский переворот, блокаду Берлина, завоевание коммунистами Китая, появление советского атомного оружия и нападение Северной Кореи на Южную. В конце 1949 года в администрации был составлен план крупного перевооружения для ответа на эту угрозу. Высшие правительственные лица, однако, ощущали, что ни Конгресс, ни общественное мнение не готовы принять такое крупномасштабное военное строительство. Это препятствие было преодолено началом Корейской войны в июне 1950 года.³

Результатом стали рост вооруженных сил США и кардинальное реформирование структуры государственных расходов и функций. С 1948 по 1953 год расходы на национальную оборону выросли с 10,7 млрд. долларов до 48,7 млрд. Вместо 4 процентов ВНП теперь они составляли более 13 процентов. Невоенные расходы остались на уровне 15 процентов ВНП, составив, таким образом, общие государственные расходы на уровне 28 процентов ВНП (против 20 процентов в 1948) и государственные закупки товаров и услуг на уровне 22 процентов (против 12 процентов в 1948). Коротко говоря, за эти пять лет доля государства в конечном продукте американской экономики выросла на 80 процентов фактически только за счет оборонного сектора.

С приходом администрации Эйзенхауэра и окончанием Корейской войны эти пропорции несколько изменились и оставались стабильными более десяти лет. С 1954 по 1966 государственные расходы обычно составляли около 26-27 процентов ВНП; расходы на государственные закупки товаров и услуг варьировались от 19 до 22 процентов; расходы на оборону, за исключением недолгого спада в 1964-1965, практически постоянно были на уровне 9-10 процентов ВНП.

* В данном анализе функции власти будут оцениваться главным образом с точки зрения затрат. Конечно, этот индикатор не подходит ко многим типам властных функций, таким как нормативное регулирование или ввод минимальных стандартов (например, в автомобильной безопасности, уровнях загрязнения или школьной десегрегации), которые оказывают большое влияние на экономику и общество и в то же время не стоят дорого. Кроме того, анализ принимает во внимание не абсолютные значения затрат, которые, очевидно, выросли и из-за инфляции, и в реальном выражении, а их долю в расходах, доходах, в ВНП и среди различных видов затрат.

Источник: Economic Report of the President, 1975. (Washington: Government Printing Office, 1975).
* Предварительно.

Общая картина за этот период фактически следующая:

Однако, в середине 1960-х стабильность этой структуры была серьезно нарушена. Небольшое изменение вызвала Вьетнамская война, которая остановила спад доли военных расходов, наблюдавшийся в 1964-1965 годах, и временно восстановила ее на уровень 9 процентов ВНП. Более существенное и основательное изменение вызвал огромный рост невоенных функций правительства. С 1965 по 1974 год общие государственные расходы выросли с 27 до 33 процентов ВНП; с другой стороны, государственные закупки товаров и услуг, которые с 1948 по 1953 год росли одновременно с общими расходами, выросли очень скромно — с 20 процентов в 1965 до 22 в 1974. Конечно, это различие означало, что существенную долю в росте государственных затрат составили трансфертные платежи, которые направлялись, например, на благотворительность и социальную защиту, а не вносили дополнительный вклад в валовой национальный продукт. Невоенные расходы, которые составляли 20 процентов ВНП в 1965 году, составили 25 процентов в 1971 и предполагаются в размере 27 процентов в 1974. Военные расходы сократились до 7 процентов в 1971 и 6 процентов в 1974. В 1948 же году военные расходы составляли менее 20 процентов от общих государственных расходов. На пике военного строительства они выросли до 46 процентов от общих, а во время долгого периода стабильности в 1950-60-е годы на них приходилось 33 процента общих государственных расходов. Однако под влиянием перехода к благосостоянию конца 1960-х военная доля вновь упала до менее чем одной пятой от общих расходов, то есть до уровня 1948 года, когда милитаристский характер «холодной войны» еще не проявился.

Величину перехода к благосостоянию в общем объеме государственных функций можно оценить, сравнив изменения в государственных расходах в течение двух десятилетий — 1950-х и 1960-х. С 1950 по 1960 год общие государственные расходы выросли на 81 млрд. долларов, из которых 29,1 млрд. или 36 процентов пошли на оборону и международные связи. С 1960 по 1971 год государственные расходы увеличились на 281,1 млрд., из которых, однако, только 33,4 млрд. или 15 процентов были перечислены на оборону и международные связи, в то время как расходы на внутренние программы выросли на 184,7 млрд. Этот рост внутренних затрат также отразился в изменении относительных долей федерального правительства, штатов и местных администраций в общих государственных расходах. В 1960 году доля федерального правительства в общих государственных расходах (59,7 процента) была примерно равна его доле десятью годами ранее (60,3 процента). К 1971 году относительный рост расходов штатов и местных администраций сократил федеральную долю в государственных расходах до 53,8 процента.⁴

Источник: U.S. Bureau of the Census, Statistical Abstract of the United States: 1974 (Washington: Government Printing Office, 1974), стр. 246.

Основной рост государственных расходов в 1960-е годы пришелся на образование, социальную поддержку и пособия по социальному страхованию, другие социальные программы, проценты по внешнему долгу, здравоохранение. В 1960 году американское государство на всех уровнях потратило на оборону примерно на 125 процентов больше, чем на образование; в 1972 это превышение составило менее 15 процентов. В 1960 военные расходы были в четыре с половиной раза больше расходов на социальное страхование; в 1972 — менее чем в два раза. В 1960 на оборону было потрачено в десять раз больше, чем на социальные программы; в 1972 это соотношение было уже менее, чем четыре к одному. Даже в расходах только федерального правительства видны те же самые тенденции. В 1960-м финансовом году общие затраты на международные отношения составили 53,7 процента федерального бюджета, в то время как затраты на поддержание доходов составляли 22,3 процента. В 1974-м финансовом году, по оценке Брукингского института, на оба этих направления были потрачены примерно равные суммы — 33 процента федерального бюджета на международные отношения и 31 процент на поддержание доходов.⁵ Повсеместно наблюдалась тенденция значительного роста государственных затрат на обеспечение доходов и пособий частных лиц и общественных групп, более выраженная, чем рост расходов на обслуживание национальных интересов в современных условиях.

Переход к благосостоянию, также как и ранее оборонный переход, подчеркнул тесную связь между структурой государственных функций и общественным мнением. В 1940-е и начале 1950-х годов американское общество с готовностью одобрило крупные программы, связанные с обороной и международными отношениями. На вопрос, следует ли увеличить военный бюджет и вооруженные силы, уменьшить или оставить прежними, большая часть общества безусловно поддержала военное усиление. В марте 1950 года, например, до начала Корейской войны и принятия программы перевооружения NSC-68, 64 процента граждан считали, что оборонные расходы следует увеличить, 7 процентов — уменьшить и 24 процента — оставить прежними. Эти цифры — типичный показатель первых лет «холодной войны». В середине и конце 1950-х, когда оборонные расходы значительно увеличились, поддержка их дальнейшего роста несколько ослабла. Но даже тогда лишь небольшая часть общества поддерживала сокращение, в то время как большая часть одобряла сохранение текущего уровня. Поддержка других государственных программ, включая все внутренние программы и иностранную помощь, была существенно меньше, чем поддержка оборонных расходов.⁶

В середине 1960-х, на пике демократической волны и в разгар Вьетнамской войны, общественное мнение относительно этих вопросов изменилось кардинально. В 1960 году на вопрос об отношении к текущим оборонным расходам 18 процентов граждан отвечали, что Соединенные Штаты тратят на оборону слишком много, 21 процент — мало, и 45 процентов назвали текущий уровень оптимальным. Девять лет спустя, в июле 1969, доля граждан, ответивших, что на оборону тратится слишком много, увеличилась с 18 до 52 процентов; доля полагающих, что затраты слишком малы, упала с 21 до 8 процентов, а доля одобряющих текущий уровень сократилась с 45 до 31 процента. Сложившаяся картина сохранялась весь конец 1960-х и начало 1970-х. Одновременно с этим общественное мнение начало более благосклонно относиться к государственным расходам на внутренние программы. В 1974 при опросе, следует ли затраты на двадцать три государственные программы увеличить, уменьшить или оставить прежними, комплексная оценка (в которой цифра 50 означает поддержку текущего уровня) показала результат в пользу увеличения, варьируясь от 51 для программ по поддержке малоимущих семей до 84-86 для помощи пожилым и продвижения энергетической независимости. Все пять программ по иностранным делам были оценены намного ниже, чем любая внутренняя программа, с результатами от 39 для общих оборонных расходов до 21 для военной помощи союзникам. Средний результат для внутренних программ составил 70, а для внешней политики и обороны — только 29.⁷ Таким образом, в 1960-е годы произошло масштабное изменение в общественном мнении относительно государственных функций.

До сих пор наш анализ рассматривал соотношения между государственными расходами и ВНП и между различными видами расходов. Рост расходов, однако, ставит важный вопрос о соотношении расходов и доходов. После оборонного перехода, в 1950-е и начале 1960-х, государственные расходы обычно превышали доходы, но, за единственным исключением (в 1959, когда дефицит составил 15 млрд. долларов), превышение не было большим в каждый отдельно взятый год. С другой стороны, в конце 1960-х, после того как дали себя знать налоговые последствия перехода к благосостоянию, общий государственный дефицит обрел новые масштабы. В 1968 он составил 17 млрд., а в 1971 — 27 млрд. Совокупный дефицит за пять лет, с 1968 по 1971, составил 43 млрд. Разумеется, федеральное правительство было основным источником общего дефицита. Девять из десяти финансовых лет после 1965 года федеральный бюджет показывал дефицит; общий дефицит за эти десять лет оценивается в размере 111,8 млрд., из которых 74,6 млрд. пришлись на пять лет с 1971 по 1975 финансовый год.⁸

Превышение расходов над доходами стало, очевидно, главным источником инфляции, которая накрыла Соединенные Штаты наряду с другими индустриальными странами в начале 1970-х годов. Инфляция была, в сущности, платой за новые формы государственной деятельности, инициированные переходом к благосостоянию. Размер фискального разрыва, его очевидная неизбежность и трудность его устранения, его потенциальное дестабилизирующее влияние имели достаточно зловещий характер для существующей системы, в результате чего появилось множество новых марксистских исследований о неизбежности краха капитализма. «Фискальный кризис капиталистического государства, — говорит Джеймс О'Коннор, — есть неизбежное следствие структурного разрыва между расходами и доходами». По мысли Дэниэла Белла, этот аргумент фактически представляет собой нео-нео-марксизм. Оригинальный марксизм утверждал, что кризис капитализма произойдет из-за неограниченной конкуренции; нео-марксизм полагал, что он станет следствием войны и военных расходов, появления «гаррисоновского государства»; последние же исследования, принимая во внимание переход к благосостоянию, рассматривают рост социальных расходов как источник фискального кризиса капитализма.⁹ Однако, то, что марксисты ошибочно относят к капиталистической системе, в сущности является продуктом демократической политики.

Оборонный переход повлек за собой серьезный рост национальных затрат на военные нужды, после которого последовало небольшое их сокращение и стабилизация в отношении к общему национальному продукту. Переход к благосостоянию произвел сравнимый рост и изменил направление государственной деятельности. Ключевой вопросы состоит в следующем: как долго этот рост будет продолжаться, на каком уровне и когда он будет остановлен, как был остановлен оборонный рост? Является ли уровень невоенных расходов в 27 процентов ВНП предельным? Или он будет увеличиваться дальше, или, может быть, уменьшаться? Получатели государственной помощи вместе с государственными служащими составляют существенную часть общества. Их интересы явно противоречат интересам тех общественных групп, которые получают от государства относительно немного в денежном выражении, но должны платить налоги, чтобы обеспечить государственные выплаты другим. С одной стороны, история показывает, что получатели дотаций, особенно производственные группы, имеют более определенные интересы, более сознательны и организованны и имеют лучший доступ к источникам политических решений, чем более аморфные, распыленные и менее организованные рядовые налогоплательщики и потребители. С другой стороны, довольно очевидно, что условия, благоприятные для крупномасштабных государственных программ в 1960-е годы, сейчас могут измениться. Политическим базисом перехода к благосостоянию было расширение политического участия и укрепление приверженности нормам демократии и равенства, проявившиеся в 1960-е. Уровень участия в избирательных кампаниях снизился, политическое участие в других формах также сократилось. Некоторые опросы показывают, что общество стало более консервативным в своем отношении к расширению государственных функций. В 1972 году, например, впервые либералы и консерваторы в равной степени согласились с утверждением, что государство стало слишком большим. В то же время либералы оставались активными сторонниками новых государственных программ, таких как национальное медицинское страхование, против которых выступали консерваторы. Однако, хотя общий скепсис относительно возможностей государства остается значительным элементом общественного мнения, модель государственных функций, порожденная переходом к благосостоянию к началу 1970-х годов, может сравнительно устойчиво сохраниться на ближайшее будущее.

[1] Sidney Verba and Norman H.Nie, Participation in America: Political Democracy and Social Equality (New York: Harper & Row, 1972), стр. 251-252. Измеряемые показатели избирательной активности включают: призывы голосовать за партию или кандидата; денежные пожертвования; посещение митингов и съездов; выполнение различной работы для кандидата; членство в политической организации; ношение символики кандидата, значков и наклеек.
[2] См., например, S.M.Miller and Pamela A. Roby, The Future of Inequality (New York: Basic Books, 1970); Christopher Jancks, Inequality (New York: Basic Books, 1972); Herbert J. Gans, More Equality (New York: Pantheon, 1973); Lee S. Rainwater, Social Problems: Inequality and Justice (Chicago: Aldine Press, 1974); Edward C. Budd, Inequality and Poverty (New York: W. W. Norton, 1967); Murray Milner, Illusion of Equality (San Francisco: Jossey-Bass, 1972); David Lane, The End of Equality? (Harmendsworth, Middlesex, England and New York: Penguin Books, 1971); «On Equality», Symposium, The Public Interest, Fall 1972; Frank Parkin, Class Inequality and Political Order (London: McGibbon & Kee, 1971).
[3] Samuel P. Huntington, The Common Defense (New York: Columbia University Press, 1961), стр. 33-64.
[4] U.S. Bureau of the Census, Statistical Abstract of the United States: 1973 (Washington: Government Printing Office, 1973), стр. 410.
[5] Edward R. Fried, et al., Setting National Priorities: The 1974 Budget (Washington: Brookings Institution, 1973), стр. 5.
[6] Huntington, Common Defense, стр. 234-48.
[7] William Watts and Lloyd A. Free, State of the Nation: 1974 (Washington: Potomac Associates, 1974); The Gallup Opinion Index, Report No. 112, October 1974, стр. 20.
[8] U.S. Bureau of the Census, Statistical Abstract of the United States: 1973,стр. 410; U.S. Office of Management and Budget, The United States Budget in Brief-Fiscal Year 1975 (Washington: Government Printing Office, 1974), стр. 47.
[9] Daniel Bell, «The Public Household – On `Fiscal Sociology` and the Liberal Society», The Public Interest, no. 37, (Fall 1974), стр. 41; James O'Connor, The Fiscal Crisis of the State, (New York: St. Martin's Press, 1973), стр. 221.

III. Ослабление государственной власти

1. Демократический вызов власти

Сущностью демократической волны 1960-х годов был масштабный вызов существующим системам власти, общества и частной жизни. В той или иной форме этот вызов проявился в сфере семьи, университетском мире, бизнесе, общественных и частных объединениях, политике, государственной бюрократии и военных структурах. Люди больше не ощущали прежнего принуждения к подчинению тем, кого ранее считали выше себя по возрасту, должности, статусу, знаниям, характеру или способностям. В большинстве организаций дисциплина смягчилась и различия в статусе потеряли остроту. Каждая группа заявила о своем праве участвовать в равной степени — даже, возможно, более чем в равной — в принятии касающихся ее решений. Если говорить более конкретно, в американском обществе влияние обычно основывалось на: организационной должности, экономическом достатке, специальных знаниях, правомочности, выборном представительстве. Влияние, основанное на иерархии, знаниях и богатстве, противоречит демократическому и эгалитарному духу времени, и в 1960-е годы эти критерии подверглись мощной атаке. В университетах студенты с недостатком знаний начали участвовать в процессах принятия решений по многим важным вопросам. Государственная организационная иерархия ослабла, и подчиненным стало легче игнорировать, критиковать или не исполнять просьбы руководства. В политической жизни, в общем, влиянию богатства был брошен вызов и были успешно проведены преобразования с целью его выявления и ограничения. Влияние, произошедшее из законных и выборных источников, не противоречило духу времени, но при случае также оспаривалось и ограничивалось. Решения судов и законодательных властей были законны в той степени, в какой они способствовали задачам равенства и участия. «Гражданское неповиновение» в итоге было объявлено нравственным деянием при столкновении с законом, считавшимся безнравственным. Это означало, что нравственность законопослушного поведения в обществе зависела от содержания законов, а не от правильности процедуры их принятия. Выборная легитимность, очевидно, более соответствовала демократической волне, но при этом и она тоже временами подвергалась сомнению по мере того, как значимость «категориального» представительства повышалась и сталкивалась с принципами выборного представительства.

Оспаривание авторитетов охватило общество. В политике оно выразилось в уменьшении доверия общества к политическим лидерам и институтам, в сокращении влияния и эффективности таких политических институтов, как партии и президент, возросшем значении в общественной жизни оппонирующих СМИ и критически настроенной интеллигенции и в потере политическими лидерами ясности, воли и уверенности в себе.

2. Уменьшение доверия общества

При демократии влияние государственных лидеров и институтов, в частности, зависит от степени доверия общества к ним. В 1960-е годы в Соединенных Штатах это доверие заметно упало. Этот спад может быть связан с некоторыми более ранними тенденциями идеологической и политической поляризации, которая, в свою очередь, происходит из роста политического участия в конце 1950-х и начале 1960-х. Демократическая волна вызвала рост политической активности населения, которое достигло большей идеологической согласованности по общественным проблемам и которое затем потеряло доверие к общественным институтам и лидерам, когда государственная политика не смогла соответствовать их интересам. Последовательность и направление этих изменений общественного мнения ярко показали, как жизнеспособность демократии в 1960-е годы (проявившаяся в возросшем политическом участии) породила проблемы с управляемостью демократии в 1970-е (проявившиеся в упавшем доверии общества к власти).

В 1960-е годы мнение граждан по большинству проблем общественной политики имело тенденцию поляризоваться и идеологически структурироваться, то есть люди стремились занимать более последовательную либеральную или консервативную позицию по общественно-политическим вопросам. С 1956 по 1960 год, например, индекс идеологической выдержанности среднего американского избирателя колебался возле отметки 0,15; в 1964 он более чем удвоился до 0,40 и оставался на этом уровне до 1972.¹⁰ Таким образом, образ американских избирателей, принимающих решения независимо и прагматично по каждому отдельному случаю и оценивающих проблемы по существу, оказался довольно далек от действительности.

Эта модель растущей поляризации и идеологической выдержанности имеет в своем корне два фактора. Во-первых, люди, более активные в политике, имеют более последовательные и системные взгляды на политические вопросы. Поэтому за ростом политического участия в начале 1960-х последовало усиление поляризации общественного мнения в середине десятилетия. Поляризация, в свою очередь, вызывала рост самосознания общественных групп (например, черных), который затем стимулировал новую активизацию политического участия (например, белых как ответную реакцию).

Во-вторых, поляризация явно связана с сущностью вопросов, которые стали центральными пунктами политической повестки дня в середине 1960-х. На первый план вышли три основных кластера вопросов: социальные проблемы, такие как наркомания, гражданские свободы и роль женщин; расовые проблемы, включая интеграцию, занятость, государственную помощь меньшинствам, городские беспорядки; военные проблемы, включая, в первую очередь, войну во Вьетнаме, а также призыв, военные расходы, программы военной помощи и роль военно-промышленного комплекса в широком смысле. Все три комплекса проблем, но особенно социальные и расовые, как правило, создавали высокую корреляцию между позицией, которую люди занимали по отдельным вопросам, и их политической идеологией. С другой стороны, в более специальных экономических вопросах идеология была менее значимым фактором. Таким образом, для того чтобы спрогнозировать позицию граждан по вопросам легализации марихуаны, школьной интеграции или размеров оборонного бюджета, следовало спросить их, считают ли они себя либералами, умеренными или консерваторами. Чтобы предсказать их позицию по федеральной программе медицинского страхования, надо было спросить, являются ли они демократами, независимыми или республиканцами.¹¹

Поляризация по проблемам середины 1960-х годов, по крайней мере частично, объясняет значительное снижение доверия к власти в конце десятилетия. Все большая и большая часть американского общества занимала крайние позиции по политическим вопросам; занявшие же крайние позиции, в свою очередь, имели склонность меньше доверять власти.¹² Поляризация порождала недоверие к власти, так как те, кто имел сильную позицию, были не удовлетворены амбивалентной, компромиссной политикой правительства. В результате политические лидеры отталкивали от себя все больше людей, пытаясь угодить им проверенной временем традиционной политикой компромисса.

В конце 1950-х годов, например, около трех четвертей американцев считали, что власть действует главным образом на благо людей, и только 17 процентов полагали, что оно удовлетворяет в первую очередь «крупные интересы». Эти доли неуклонно менялись в течение 1960-х и в начале 1970-х остановились на совсем других значениях. Во второй половине 1972 года только 38 процентов населения считали, что власть «действует на благо всех людей», а большинство 53 процента считало, что ею «руководят несколько крупных интересов в своих целях». (Таблица 3). В 1959 году, отвечая на вопрос, чем они гордятся в своей стране, 85 процентов американцев (в сравнении с 46 процентами британцев, 30 процентами мексиканцев, 7 процентами немцев и 3 процентами итальянцев в похожем опросе) упомянули «политические институты». Однако к 1973 году 66 процентов опрошенных американцев говорили, что они не удовлетворены тем, как управляется их страна.¹³ Аналогичным образом, в 1958 году 71 процент населения ощущал, что он может доверять правительству в Вашингтоне в том, что оно поступает правильно «всегда» или «по большей части», в то время как лишь 23 процента говорили, что они могут доверять ему только «иногда» или не могут «никогда». Однако к концу 1972 года процент граждан, которые верили, что национальное правительство действует правильно всегда или по большей части, сократился до 52, в то время как доля тех, кто считает, что правительство действует правильно лишь иногда или никогда, удвоилась до 45 процентов. (Таблица 4). Опять же, характер изменений показывает высокий уровень доверия в 1950-е годы, резкий спад его в 1960-е и стабилизацию на намного более низком уровне в начале 1970-х.

Вопросы:

1958: Считаете ли вы, что руководящие лица в правительстве справедливо относятся к каждому, независимо от того, является ли он влиятельным или обычным человеком, или вы считаете, что некоторые из них уделяют больше внимания потребностям «крупных интересов»?
Другие годы: Можете ли вы сказать, что властью в достаточно высокой степени руководят несколько «крупных интересов» в своих целях, или она действует на благо всех людей?

Источник: University of Michigan, Center for Political Studies, election surveys.

Вопрос: Насколько (как часто — в 1958, 1964), по вашему мнению, мы можем доверять правительству в части правильности того, как оно действует — почти всегда, в большинстве случаев или только иногда (или почти никогда — в 1966)?

Источник: University of Michigan, Center for Political Studies, election surveys.

Резкий спад доверия общества к своим лидерам в конце 1960-х годов, стабилизацию и даже частичное восстановление его в начале 1970-х можно увидеть по другим показателям, которые позволяют провести сравнение отношения к власти и другим важным общественным институтам. С 1966 по 1971 доля населения, имеющего «большое доверие» к лидерам всех основных институтов власти, сократилась наполовину. (Таблица 5). Однако к 1973 году общественное доверие к Конгрессу, Верховному суду и вооруженным силам начало меняться относительно минимума двухлетней давности. С другой стороны, доверие к исполнительной власти, как и следовало ожидать, осталось на низшей отметке. Эти изменения в отношении к роли власти возникли не на пустом месте, а были частью общего ослабления доверия к руководящим институтам. Влияние основных негосударственных институтов, которые пользовались высоким уровнем общественного доверия в середине 1960-х, — таких как крупные корпорации, высшее образование и медицина, — также претерпело существенное падение и частичное восстановление. Что важно, только пресса и телевизионные новости пользовались в 1973 году большим доверием, чем они имели в 1966, и только у телевидения его рост был значительным. В 1973 году лидерами среди институтов, которым общество доверяло больше всех, были, в порядке уменьшения доверия: медицина, высшее образование, телевизионные новости, вооруженные силы.

Конец 1960-х и начало 1970-х также обнаружили существенный спад, в сравнении с серединой 1960-х, политической уверенности у большого числа людей. Например, в 1966 году 37 процентов граждан полагали, что то, что они думают, «большого значения не имеет»; в 1973 так думали уже значительное большинство граждан, 61 процент. Аналогично, в 1960 году 42 процента американцев дали оценку « высокая» в индексе политической уверенности, разработанном Мичиганским центром исследования общественного мнения, и только 28 процентов дали оценку «низкая». Однако к 1968 году это распределение разительно изменилось, когда 38 процентов дали оценку «высокая», а 44 — «низкая». ¹⁴ Этот спад политической уверенности совпал и, несомненно, был тесно связан со спадом доверия граждан к власти. Однако на начало 1970-х подлинное влияние этого изменения политической уверенности на общий уровень политического участия лишь частично начало проявляться.

С точки зрения традиционной теории об атрибутах жизнеспособного демократического государства, эти тенденции 1960-х в конечном итоге приводят к преимущественно негативному, но все же смешанному выводу. С одной стороны, присутствует растущее недоверие к власти, тенденция к поляризации мнений и снижение политической уверенности. С другой стороны, наличествует небольшой рост политического участия по сравнению с предыдущим периодом. Как мы полагаем, эти различные тенденции вполне могут быть взаимосвязаны. Рост участия впервые проявился в 1950-е годы; за ним последовала поляризация по расовым, социальным и военным вопросам в 1960-е; за ней, в свою очередь, последовало уменьшение доверия к власти и индивидуальной политической уверенности в конце 1960-х. Есть причина полагать, что эта последовательность была неслучайной.¹⁵ Политически активные граждане, как правило, имеют более системные и последовательные взгляды по политическим вопросам, а имеющие такие взгляды, как мы показали выше, чаще всего отворачиваются от власти, если ее действия не соответствуют их точке зрения. Эта логика также предполагает, что люди, политически наиболее активные, должны быть особенно недовольны политической системой. В прошлом имел место ровно обратный случай: политически активные участники очень положительно относились к власти и политике. Однако сейчас эта связь, по-видимому, ослабевает, и те, кто мало доверяет власти, больше не являются преимущественно политически апатичными, чем люди с высоким доверием.¹⁶

Вопрос: Как человек, которого затрагивают действия этих институтов, испытываете ли вы к ним большое доверие, доверяете в средней степени или же доверяете совсем немного?

Источник: Louis Harris and Associates, Confidence and Concern: Citizens View American Government. Committee Print, U.S. Senate, Committee on Government Operations, Subcommittee on Intergovernmental Relations, 96rd Congress, 1st Session, December 3, 1973.

Снижение у среднего гражданина чувства политической уверенности также может вести к спаду политического участия. В самом деле, президентские выборы 1972 года обнаружили существенное снижение интереса к ним и участия граждан в кампаниях по сравнению с выборами 1968 года.¹⁷ Таким образом, имеется ряд причин полагать, что существует циклический процесс взаимодействия, в котором:

Рост политического участия ведет к росту политической поляризации в обществе;
Рост поляризации ведет к росту недоверия и ослаблению чувства политической уверенности у граждан;
Ослабление чувства политической уверенности ведет к сокращению политического участия.

Кроме того, изменения в принципиальных вопросах политической повестки дня могут вести к уменьшению идеологической поляризации. Дискуссия по многим горячим темам 1960-х годов утихла, и в настоящий момент их место в политической повестке, вызывая наибольшую озабоченность, заняли экономические вопросы, в первую очередь инфляция, а также рецессия и безработица. Однако позиции людей по экономическим вопросам не так непосредственно связаны с их базовыми идеологическими наклонностями, как позиции по другим вопросам. Кроме того, инфляция и безработица воспринимаются как преступление; никто не высказывается в их пользу, а существенные разногласия могут возникать, только когда появляются различные программы борьбы с ними. Однако такие программы реализуются медленно; поэтому острота экономических вопросов может привести к росту обобщенного чувства недостатка доверия к политической системе, а не к недовольству тем, что власть неспособна следовать конкретному курсу. Такое обобщенное неприятие может, в свою очередь, усилить тенденции к политической пассивности, порожденной уже заметным ослаблением чувства политической уверенности. Это приводит к мысли, что демократическая волна 1960-х вполне могла сама породить противостоящие ей силы, что рост политического участия создает условия, благоприятные его спаду.

3. Упадок партийной системы

Снижение роли политических партий в Соединенных Штатах в 1960-е годы можно увидеть с нескольких сторон.

(a) Поддержка партий резко упала, и доля граждан, которые считают себя независимыми в политике, соответственно увеличилась. В 1972 году больше людей считали себя независимыми, чем республиканцами, среди же граждан до 30 лет независимых было больше, чем республиканцев и демократов, вместе взятых. Молодые избиратели всегда менее склонны поддерживать кого-либо, чем старшие. Но доля независимых в этой возрастной группе резко выросла. Например, в 1950 году в группе 21-29 лет 28 процентов считали себя независимыми; в 1971 году таких было уже 43 процента.¹⁸ Таким образом, если тенденция не развернется и число сторонников не вырастет значительно, то преимущественно низкий уровень поддержки партий американским электоратом обречен сохраниться по меньшей мере еще на одно поколение.

(b) Голосование за партии сократилось, и заметным явлением стали смешанные бюллетени. В 1950 году около 80 процентов избирателей опускали в урны полностью партийные бюллетени; в 1950 уже только 50 процентов.¹⁹ Таким образом, избиратели более склонны голосовать за кандидатов, чем за партии, и это означает, в свою очередь, что кандидаты должны вести кампанию главным образом за себя и преподносить себя избирателям с точки зрения собственной личности и способностей, а не объединяться с другими кандидатами своей партии в попытках добиться совместного результата. Следовательно, они должны собирать свой собственный фонд и создавать собственную организацию. Этот феномен, проявившийся в крайней форме в виде появления Комитета за перевыборы президента (CREEP) и отделения его от Республиканского национального комитета на выборах 1972 года, повторяется в большей или меньшей степени и на других выборах.

c) Последовательность сторонников при голосовании также уменьшается, то есть избиратели готовы голосовать на одних выборах за республиканцев, а на следующих — за демократов. Повсеместно, на национальном уровне, присутствует растущая тенденция раскачивания общественного мнения из стороны в сторону, которая практически не зависит от обычных различий между категориями избирателей. Четверо из шести президентских выборов, начиная с 1952 года, завершились внушительной победой. Этот феномен является следствием ослабления партийных связей и уменьшения регионализма в политике. В 1920 году Гардинг получил примерно такой же процент голосов, что и Никсон в 1972, но Гардинг проиграл в одиннадцати штатах, в то время как Никсон проиграл только в Массачусетсе и округе Колумбия.²⁰ Точно так же, тот факт, что избиратели подали 60 процентов голосов за Никсона в 1972 году, не помешал им переизбрать демократический Конгресс в том же году и наделить демократов еще более подавляющим большинством два года спустя.

Как показывают приведенные цифры, значение партий как руководства для поведения избирателей существенно снизилось. В частности, но только в частности, сказалось обращение непосредственно к кандидатам. Более важным был рост значимости конкретных вопросов как фактора, влияющего на избирательное поведение. Раньше, если требовалось спрогнозировать, как будут голосовать граждане на выборах Конгресса или президента, важнее всего было знать их партийную приверженность. Больше это не так. В 1956 и 1960 партийная приверженность была в три-четыре раза важнее, чем взгляды избирателей на конкретные вопросы. В 1964 и на последующих выборах это отношение изменилось. Политика вопросов пришла на смену политике партий в качестве основного фактора влияния на массовое политическое поведение.²¹ Это верно не только в отношении общественного и избирательного поведения, но и в отношении членов Конгресса и законодательного процесса. Влияние партии уже не столь важно, как ранее, в голосовании членов Конгресса. Например, в Палате представителей во время второго срока Трумэна (1949-52) при поименном голосовании 54,5 процента голосов были партийными, когда большинство одной партии противостояло большинству другой партии. Эта доля с тех пор неуклонно снижалась, так что во время первого срока Никсона (1969-72) лишь 31 процент голосов при поименном голосовании были партийными. ²²

Уменьшение значимости партий для общественных масс, в некоторой мере, отражается также в отношении общества к партиям как институтам. В 1972 году обществу была задан вопрос, какой из четырех институтов национальной власти (президент, Конгресс, Верховный суд и политические партии) работал лучше или хуже других за последние несколько лет и какой был наиболее или наименее влиятельным. По обоим пунктам различия между тремя формальными ветвями национальной власти были, хотя и вполне заметными, но не такими уж большими. Однако ни одна из них, по мнению опрошенных, не приблизилась вплотную к политическим партиям по показателям худшей работы и наименьшего влияния. (Таблица 6). Хотя, вероятно, эти данные можно интерпретировать разными способами, при рассмотрении их в контексте явного спада партийной приверженности они упорно наводят на мысль, что в отношении народа к партиям сочетаются неодобрение и презрение. Как можно было ожидать, это отношение особенно заметно у людей до 25 лет. Например, в 1973 году 61 процент молодежи в колледжах и 64 процента вне колледжей полагали, что политические партии нужно реформировать или упразднить; для сравнения, 54 процента в колледжах и 45 процентов вне колледжей считали, что крупный бизнес должен быть реформирован или ликвидирован.²³

Вопросы:

Какой элемент власти из списка, по вашему мнению, работал лучше (хуже) других последние пару лет?
Какой элемент власти из списка, по-вашему, наиболее (наименее) влиятелен?

Источник: University of Michigan, Center for Political Studies, 1972 postelection survey.

Уменьшилась не только общественная база партий, но ослабла также связность и прочность их организации. Политическая партия стала в меньшей степени организацией со своей собственной жизнью и интересами и в большей степени ареной, на которой другие действующие лица преследуют свои интересы. Конечно, в некоторых отношениях, ухудшение партийной организации старое и хорошо знакомое явление. Расширение социальных функций государства, начавшееся с «Новым курсом», растущее распространение средств массовой информации, особенно телевидения, и более высокие уровни достатка и образования граждан на протяжении многих лет вели к ослаблению традиционных основ партийной организации. Однако в 1960-е годы эта тенденция, по-видимому, ускорилась. Лидеры обеих основных партий обнаружили, что стало трудно удерживать контроль за центральной и важнейшей функцией партии: выбором кандидатов на государственную должность. В частности, ударом по партийной организации стала мобилизация избирателей на обсуждение конкретных вопросов, предпринятая некоторыми кандидатами, ярчайшими примерами которых на национальном уровне стали Голдуотер, Маккарти, Уоллес и Макговерн. С другой стороны, это было просто реакцией на политику партий и их лидеров. Одобрение со стороны партийных лидеров или съездов давало мало положительного эффекта и часто становилось помехой. Политический «аутсайдер», то есть кандидат, казавшийся аутсайдером, имел возможность попасть на политическую должность. Например, в Нью-Йорке в 1974 году четыре или пять кандидатов на пост в администрации штата, одобренных съездом Демократической партии, потерпели поражение на предварительных выборах; как было метко сказано, партийные лидеры не одобрили Хью Кэри на пост губернатора, потому что он не мог победить, и он победил, потому что его не одобрили. Урок 1960-х состоит в том, что американские политические партии были чрезвычайно открытыми и уязвимыми в том смысле, что в них легко могли проникнуть и даже захватить высокомотивированные и хорошо организованные группы, имеющие соответствующие цели и кандидатов.

Тенденции в реформировании и организации партий в 1960-е годы были направлены на дальнейшее повышение их открытости и достижение большего участия в партийной жизни. В некоторой степени, эти реформы могли смягчить своеобразный парадокс, в котором участие населения в политике возрастало, но главная организация, предназначенная для структурирования и формирования этого участия, политическая партия, ослабевала. В то же время, долгосрочный эффект от реформ мог отличаться от целей, которые закладывались изначально. Во время демократической волны эпохи прогрессизма на рубеже веков прямые предварительные выборы получили широкое распространение как средство обеспечения контроля граждан за партийной организацией. Однако в действительности предварительные выборы усилили власть политических боссов, сторонники которых в партийной машине всегда голосовали за них. Аналогичным образом, реформы в Демократической партии в 1970-е годы с целью обеспечить представительство всех значимых групп и взглядов на партийных съездах, по-видимому, дали партийным лидерам новые возможности влияния на выбор кандидатов в президенты.

Как мы показали ранее, признаки упадка американской партийной системы имеют параллели в партийных системах других индустриальных демократических стран. Кроме того, события в американской партийной системе в 1960-е годы можно рассмотреть с точки зрения исторических процессов. Согласно стандартной теории американской политики, крупные партийные перестройки, обычно одновременно с «переломными выборами», происходят через периоды приблизительно от двадцати восьми до тридцати шести лет: 1800, 1828, 1860, 1898, 1932.²⁴ С этой точки зрения, очевидные условия для такой перестройки появились примерно в 1968 году. На самом деле, многие признаки партийного упадка, проявившиеся в 1960-е годы, сопровождали большинство партийных перестроек в истории: спад поддержки, рост непостоянства избирателей, действия третьих партий, ослабление связей между социальными группами и политическими партиями, возникновение новых политических проблем, которые идут вразрез с прежним соотношением сил. Упадок старой партийной системы времен «Нового курса» стал вполне очевидным, и появления новой партийной системы ожидали с нетерпением, во всяком случае, политики и политические аналитики. Тем не менее, ни в 1968, ни в 1972 году не появилась новая коалиция, которая составила бы современное активное большинство и произвела бы новую партийную перестройку. Нет также очевидности, что такая перестройка вероятна в 1976, к каковому моменту задержка составит от восьми до шестнадцати лет в сравнении с «нормальным» процессом развития партийной системы.

С другой стороны, признаки партийного распада можно интерпретировать как предзнаменование не просто перестройки партий в рамках существующей системы, а более глубокого разрушения и потенциального исчезновения партийной системы. В этой связи можно заметить, что американская партийная система возникла в годы «Джексоновской демократии», в середине XIX века, что она прошла через перестройки 1850-х, 1890-х и 1930-х годов, но своего пика с точки зрения обязательств перед обществом и организационной мощи достигла в последние десятилетия XIX века, и с тех пор она вошла в сначала медленный, а теперь ускоряющийся процесс распада. Также можно отметить, что партии являются особой политической формой, предназначенной для нужд индустриального общества, и что движение Соединенных Штатов в постиндустриальную фазу означает, следовательно, конец политической партийной системы в том виде, в каком мы ее знаем. В этом случае мы сталкиваемся с рядом критических вопросов. Возможна ли демократическая власть без политических партий? Если политическое участие не организуется посредством партий, как его можно организовать? Если разрушатся партии, не снизится ли существенно и гражданское участие? В менее развитых странах основной альтернативой партийной власти является военная. Есть ли у высокоразвитых стран третий вариант?

[10] Norman H. Nie and Kristi Anderson, «Mass Belief Systems Revisited: Political Change and Attitude Structure», The Journal of Politics, 36 (Август 1974), стр. 558-59.
[11] William Schneider, «Public Opinion: The Beginning of Ideology?», Foreign Policy, no. 17 (Зима 1974-75), стр. 88 и далее.
[12] Arthur H. Miller «Political Issues and Trust in Government: 1964-1970», American Political Science Review, 68 (September 1974), стр. 951 и далее.
[13] Gabriel A. Almond and Sidney Verba, The Crisis Culture (Boston: Little Brown, 1965), стр. 64-68; Gallup Survey, New York Times, October 14, 1973, стр 45.
[14] University of Michigan, Survey Research Center, Codebook, 1960 Survey, стр 146; Codebook, 1968 Survey, стр. 310.
[15] Norman H. Nie, Sidney Verba and John Petrocik, The Changing American Voter, (Cambridge: Harvard University Press, 1976), глава 15.
[16 ] Jack Citrin, «Comment: Political Issues and Trust in Government: 1964-70», American Political Science Review, (September 1974), стр. 982-84.
[17] Nie, Verba and Petrocik, Changing American Voter, глава 15, стр. 2-10.
[18] Gallup Survey reported in New York Times, October 17, 1971, стр. 34; N. D. Glenn, «Sources of the Shift to Political Independence», Social Science Quarterly, 53 (December 1972), стр. 464-519.
[19] Frederick G. Dutton, Changing Sources of Power: American Politics in 1970s (New York: McGraw-Hill, 1971), стр. 228; Richard W. Boyd, «Electoral Trends in Postwar Politics», in James David Barber , ed., Choosing the President (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1974), стр. 185.
[20] Boyd, ibid., стр. 189.
[21] Gerard M. Pomper, «From Confusion to Clarity: Issues and American Voters, 1956-68», American Political Science Review, 66 (June 1972), стр. 415 и далее; Miller, ibid., 68 (September 1974), стр. 951 и далее; Norman H. Nie, «Mass Belief Systems Revisited», Journal of Politics, 36 (August 1974), стр. 540-91; Schneider, Foreign Policy, no. 17, стр. 98 и далее.
[22] Samuel H. Beer, «Government and Politics: An Imbalance», The Center Magazine, 7 (March-April 1974), стр. 15.
[23] Daniel Yankelovich, Changing Youth Values in the '70's: A Study of American Youth (New York: JDR 3rd fund, 1974), стр. 37.
[24] Walter Dean Burnham, Critical Elections and the Mainsprings of American Politics (New York: W. W. Norton, 1970); James L. Sundquist, Dynamics of the Party System (Washington: The Brookings Institution, 1973); Samuel Lubell, The Future of American Politics (New York: Harper, 1951).

Управляемость демократии зависит от соотношения между влиянием ее правящих институтов и силой оппозиционных. В парламентской системе влияние кабинета зависит от баланса силы между правящими и оппозиционными партиями в законодательном собрании. В Соединенных Штатах влияние национальной власти зависит от баланса силы между широкой коалицией правящих институтов и групп, которая включает в себя, помимо прочего, законодательные органы и другие формальные институты, и теми институтами и группами, которые относят себя к оппозиции. В 1960-е годы баланс силы между властью и оппозицией существенно изменился. Президент, центральный правящий институт политической системы, потерял часть своего влияния; институты, играющие оппозиционную роль в системе, особенно национальные СМИ и Конгресс, существенно увеличили его.

«Кто правит?» — вот важнейший вопрос, который можно задать любой политической системе. Однако еще более важным может быть вопрос: «Правит ли кто-нибудь?» Если говорить о десятилетиях, прошедших после Второй мировой войны, Соединенными Штатами в это время правил президент, действовавший при поддержке и совместно с ключевыми фигурами и группами в исполнительной власти, федеральной бюрократии, Конгрессе, а также с важнейшими корпорациями, банками, юридическими фирмами, фондами и СМИ, представляющими частный сектор. В XX веке, когда американская политическая система начала систематически обращаться к публичной политике, направление и инициатива исходили из Белого дома. Когда президент не мог осуществлять властные полномочия, когда он не мог управлять взаимодействием ключевых точек принятия решений в обществе и во власти, никто более не был способен выдвигать цели и инициативы аналогичного уровня. Если говорить о национальной власти в Соединенных Штатах, то можно сказать, что в них правит президент. Однако в 1960-е и начале 1970-х годов влияние президента существенно уменьшилось, и правящая коалиция, которая фактически помогала ему управлять страной с начала 1940-х до начала 1960-х, стала распадаться.

Эти процессы были, в некоторой степени, результатом того, как все формы руководства, а особенно те, что запятнали себя связью с политикой, теряли легитимность в 1960-е и начале 1970-х. Присутствовал не только спад доверия общества к политическим лидерам, был заметен и спад веры политических лидеров в самих себя. В частности, это стало результатом тех событий, которые были восприняты как политические неудачи: неспособность «выиграть» войну в Индокитае; неспособность социальных программ «Великого общества»^* достичь обещанных результатов; трудности борьбы с инфляцией. Эти ощутимые неудачи породили сомнения среди политических лидеров в эффективности их правления. Кроме того, важно и то, что политические лидеры еще и сомневались в нравственности своего правления. Они тоже разделяли нравственные ценности своего времени — ценности демократии, участия, равенства, и поэтому у них возникали вопросы о правомерности иерархии, принуждения, дисциплины, секретности, обмана — всего, что, в некоторой мере, является неизбежным атрибутом процесса управления.^**

Возможно, ни одно событие в 1960-е и 1970-е годы не имело большего значения для будущего американской политики, чем падение авторитета, статуса, влияния и эффективности президента. Эффект ослабления института президентства будет ощущаться во всей политической системе долгие годы. Проявляется он разными способами.

Ни один из четырех последних президентов не отработал полный срок восемь лет. Один был убит, один был вынужден покинуть пост из-за противодействия его политике, еще один — из-за негативного отношения к нему лично. Короткий срок на посту не позволяет президенту проявить эффективность в отношениях с врагами и союзниками во внешней политике и с бюрократами и членами Конгресса во внутренней. Более слабым президентский институт в американской истории был только в период с 1848 по 1860 год, когда этот пост занимали четыре президента и ни один из них не был переизбран.

В настоящее время, впервые со времен «Джексоновской революции», в Соединенных Штатах позиции президента и вице-президента не являются результатом национального избирательного процесса. Легитимность и правомочность президентского поста ослабли настолько, что президент занял пост не через участие в национальной политике, которое заставило бы его мобилизовать сторонников по всей стране, создавать альянсы с разнообразными экономическими, этническими и региональными группами и крушить противников в беспощадных избирательных битвах в штатах и на национальном уровне. Нынешний президент — продукт Гранд-Рапидс и Палаты представителей, — но не нации. Соединенные Штаты практически вернулись, по крайней мере, временно, к отношениям между конгрессом и президентом, господствовавшим в период советов конгрессменов во втором десятилетии XIX века.^***

По меньшей мере со времен Теодора Рузвельта президент считался наиболее популярной ветвью власти, которая вероятнее всех могла взять на себя руководящую роль в проведении прогрессивных реформ. Либералы, прогрессисты, интеллектуалы видели в президенте ключевую фигуру в изменениях в американской политике, экономике и обществе. Великими президентами были сильные президенты, которые использовали свое законное влияние и политические ресурсы для организации поддержки своей политики и для продвижения законодательных программ. Однако в 1960-е годы направление мнений разительно изменилось: те, кто ранее прославлял руководящую роль президента, теперь предостерегали от опасностей президентской власти.

* «Великое общество» (Great Society) — комплекс социальных программ в США, инициированный президентом Линдоном Джонсоном в 1964-65 гг. — Прим. перев.
** Как заметил здесь мой коллега Сидней Верба, не следует забывать, что «разброд, недоверие к власти, трудности в согласовании противоречащих требований к ней, конфликт между ветвями власти и выкрики с задних мест на собрании городского совета, в некоторой мере, неизбежные атрибуты демократического правления».
*** Период советов конгрессменов (Congressional Caucus Period) — период в истории американской политической системы (1800-1824), когда кандидатов на пост президента выбирали специально собранные советы членов Конгресса от каждой основной партии (Демократическо-республиканской и Федералистской). — Прим. перев.

В 1960-е годы пресса и общество многое сделали для предупреждения об опасностях злоупотребления президентской властью, но эта критика была, во многих отношениях, признаком ее ослабления. Безусловно, представление, которое сложилось у президентов Джонсона и Никсона об их власти, сильно отличалось и, по их убеждению, было более правильным, чем у их критиков. Джонсон и Никсон считали себя изолированными и осажденными, окруженными враждебными силами в бюрократии и правящих кругах. При каждом из них Белый дом охватывало практически чувство политической паранойи — ощущение, что президент и его штат это «остров» во враждебном мире. С одной стороны, эти чувства подозрительности и недоверия приводили членов президентской команды в их попытках противостоять «врагам» к опрометчивым, незаконным и бессмысленным действиям; с другой стороны, они затрудняли им возможность заключать политические компромиссы и проявлять лидерские качества, необходимые для мобилизации сторонников.

В 1960-е и начале 1970-х годов конгресс и суды стали налагать различные формальные ограничения на президентскую власть, такие как Закон о военных полномочиях, закон о бюджетной реформе, ограничения на сдерживание ассигнований и тому подобные.^*

В то же время, что более важно, эффективность президента как основного лидера снизилась вследствие снижения эффективности лидерства на других уровнях общества и власти. Отсутствие сильного центрального лидера в Конгрессе (например, по модели Рэйбурна — Джонсона^**) не позволяло президенту добиваться поддержки от него быстро и без лишних затрат. Распыление влияния в Конгрессе означало снижение влияния президента. Не было центрального лидера, с которым он мог бы вести переговоры и приходить к соглашению. То же самое относится к кабинету президента. Общее снижение статуса секретарей кабинета часто воспринималось как признак роста власти президента на основании того, что Белый дом брал на себя полномочия, которые прежде возлагались на секретарей. Но в действительности снижение статуса секретарей затруднило президенту поиск поддержки и взаимодействия с исполнительной бюрократией; слабое лидерство на уровне департаментов порождает ослабление лидерства на президентском уровне.

Для того чтобы стать президентом, кандидат должен образовать коалицию из большинства избирателей, распределенных необходимым образом по всей стране. Обыкновенно он делает это: (1) заявляя свое отношение к определенным вопросам и позициям, которые обеспечивают ему поддержку ключевых групп — экономических, региональных, этнических, расовых и религиозных; и (2) демонстрируя наличие определенных общих качеств — честности, энергичности, практичности, решительности, искренности и опыта, — которые апеллируют вообще ко всем людям во всех группах. До «Нового курса», когда потребности национальной власти с точки зрения политики, программ и кадров были относительно небольшими, президент обычно полагался на членов своей избирательной коалиции, помогавших ему управлять страной. Политические фигуры из Конгресса, палат представителей штатов и других органов со всей страны перебирались в Вашингтон для работы в администрации, а группы, входившие в состав коалиции, продвигали в Конгрессе решения, в которых были заинтересованы.

* Закон о военных полномочиях (War Powers Resolution of 1973) ограничил право президента вовлекать страну в военный конфликт без разрешения Конгресса. Закон о бюджетной реформе (Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974) усилил роль Конгресса в бюджетном процессе США, а также ограничил возможности президента останавливать использование выделенных Конгрессом на различные цели ассигнований. — Прим. перев.
** Сэм Рэйбурн (Sam Rayburn) — многолетний спикер Палаты представителей США, близкий друг и наставник Линдона Джонсона, во многом способствовавший его восхождению к власти. — Прим. перев.

Однако с 1930-х годов потребности власти чрезвычайно возросли, и проблемы образования правящей коалиции соответственно увеличились. В самом деле, как только президент избран, его избирательная коалиция, в некотором смысле, отслужила свое. Через день после избрания размер его поддержки фактически, если не совершенно, не связан с его способностью управлять страной. В этот момент важна именно его способность управлять. В это момент важна именно его способность мобилизовать поддержку со стороны лидеров ключевых институтов общества и власти. Он должен создать широкую правящую коалицию из своих сторонников на стратегических позициях, которые будут снабжать его информацией, предоставлять свои способности, опыт, рабочие ресурсы, общественную, дискуссионную и политическую поддержку, которые понадобятся ему для разработки программ, воплощения их в законы и достижения их эффективной реализации. Как мы уже показали, в эту коалицию должны входить ключевые люди в Конгрессе, исполнительной власти и частном секторе. Правящая коалиция имеет мало отношения к избирательной. Тот факт, что президент, будучи кандидатом, собрал успешную избирательную коалицию, не гарантирует того, что у него будет жизнеспособный правящий альянс.

Двадцать лет после Второй мировой войны президенты работали во взаимодействии с рядом неформальных правящих коалиций. Трумэн решил привлечь в администрацию значительное число непартийных военных, республиканских банкиров и юристов Уолл-Стрит. За необходимой ему помощью в управлении страной он отправился к существующим источникам власти. Эйхенхауэр частично унаследовал коалицию, а частично создал ее заново. Он также привлек в администрацию значительное число бизнесменов со Среднего Запада и установил тесные отношения с демократическими лидерами Конгресса. Во время своего короткого правления Кеннеди попытался воссоздать похожую структуру альянсов. Джонсон четко понимал необходимость поддержки эффективных рабочих отношений с элитами Северо-Востока и другими ключевыми группами частного сектора, но в действительности в 1965-66 годах достиг успеха только в отношениях с Конгрессом. Неформальная коалиция субъектов и групп, которая служила опорой власти предыдущих трех президентов, начала распадаться.

Джонсон и его преемник воспринимались с некоторым подозрением многими либеральными и интеллектуальными элементами, которые обычно оказывали поддержку администрации. Вьетнамская война и, в меньшей степени, расовые проблемы разделили элитные группировки и общественные массы. Количество и спектр групп, чья поддержка может понадобиться, к 1960-м годам чрезвычайно выросли. Трумэн мог управлять страной во взаимодействии с относительно небольшим числом юристов и банкиров Уолл-Стрит. К середине 1960-х количество источников власти в обществе сильно увеличилось, и так работать стало невозможно.

Наиболее заметным новым источником власти в 1970-е годы, по сравнению с 1950-ми, стали национальные СМИ, под которыми здесь понимаются национальные телевизионные сети, новостные журналы и ведущие газеты с национальным охватом, такие как Washington Post и New York Times.^* Например, имеется серьезное основание полагать, что развитие телевизионной журналистики внесло свой вклад в размывание государственной власти. Появление в 1963 году получасовых ночных новостных выпусков привело к значительному росту зависимости населения от телевидения как источника новостей. Оно также сильно увеличило их аудиторию. В то же время, темы, которые стали выделяться, фокусирование на полемике и насилии и, вероятно, ценности и взгляды журналистов пробуждали неблагоприятное отношение к существующим институтам и содействовали спаду доверия к власти. «Большинство репортеров, — заявил Уолтер Кронкайт, — испытывают очень мало лояльности к существующему порядку. Думаю, они склоняются больше к гуманности, чем к власти и институтам».²⁵ И действительно, опросы общественного мнения показывают, что, даже с учетом образования и доходов, выросшее доверие к телевизионным новостям связано с низкой политической уверенностью, социальным недоверием, цинизмом и слабой партийной лояльностью.²⁶ Коротко говоря, телевизионные новости работают как агентство «депатриотизации», которое описывает общественные условия как негодные и ухудшающиеся. В 1960-е годы телесетевые организации, как выразился один аналитик, стали «высокоавторитетной, безустанной политической оппозицией, инакомыслящей третьей партией, которая никогда не сталкивалась с отрезвляющим опытом власти».²⁷

* На мысль о новых взаимоотношениях между властью и СМИ наводят ответы 490 выдающихся американцев, которых попросили расставить ряд общественных и частных институтов согласно «размеру влияния», которое они оказывают на «решения и действия, затрагивающие нацию в целом». Телевидение заняло явное первое место, далеко впереди президента, а газеты отодвинули обе палаты Конгресса. Средний рейтинг по шкале от 1 (наименьшее влияние) до 10 (наибольшее влияние) составил:

U.S News and World Report (April 22, 1974)

Не столь разительные, но похожие изменения произошли и в политической роли газет. Давно установлен и известен тот политический факт, что в городе и даже в масштабах штата власть местной прессы служит основным инструментом контроля за властью местного правительства. В начале XX века Соединенные Штаты создали эффективную национальную власть, проводя и реализуя политику на национальном уровне. Однако лишь в последние годы возникла национальная пресса, экономически независимая и с соответствующим информационным охватом, которая играет такую же роль по отношению к президенту, что и местная газета по отношению к мэру. Это означало появление очень существенного контроля за президентской властью. В двух наиболее ярких внутриполитических конфликтах администрации Никсона — «Документах Пентагона» и «Уотергейте» — органы национальных СМИ одержали победу над исполнительной властью. Действительно, пресса сыграла ведущую роль в том, чего не совершали ранее в американской истории ни один институт, группа или их какое-либо объединение: выгнали со своего поста президента, избранного менее чем за два года до того одним их самых крупных в истории большинством. Ни один будущий президент не забудет этот факт.

1960-е и начало 1970-х годов также стали свидетелями усиления власти Конгресса. Частично этот процесс представляет собой просто крайнюю фазу ранее оформившегося системного конфликта между Конгрессом и президентом; частично, конечно, он стал отражением того факта, что с 1968 года президент и конгресс контролировались разными партиями. Кроме того, в эти годы появилось, сначала в Сенате, а затем и в Палате представителей, новое поколение активистов, готовых бросить вызов установившимся нормам власти как своих палат, так и президента.

Новая власть СМИ и новое давление Конгресса также оказали влияние и на отношения между исполнительной властью и президентом. Во время администраций Джонсона и Никсона в отношении Белого дома к исполнительным агентствам часто сочетались недоверие, с одной стороны, и попытки злоупотреблений, с другой. В частности, нет сомнения, что ухудшение отношений между Белым домом и агентствами отразило тот факт, что после Франклина Рузвельта в нашей стране не было главы исполнительной власти с существенным опытом политического руководства. История бывших законодателей и генералов на президентском посту показывает, что на момент занятия этой должности они не были вооружены необходимыми навыками для того, чтобы мотивировать, вдохновлять, руководить и контролировать своих в теории подчиненных, но в действительности противников в исполнительных агентствах. Рост власти прессы и Конгресса неизбежно усиливает независимость бюрократических агентств, с которыми имеет дело президент. Эти агентства вносят не самый большой вклад в снижение президентской власти, но имеют от него наибольшую выгоду.

Усиление влияния национальной оппозиции, сосредоточившейся в прессе и Конгрессе, несомненно, связано и, возможно, является важной причиной критического отношения, которое испытывает общество к федеральному правительству в сравнении со штатами и местными администрациями. Хотя данные за прошлые времена найти не так легко, определенно можно заметить, что на протяжении долгих лет общество обычно воспринимало штаты и местные администрации как неэффективные, коррумпированные, бездеятельные и безответственные. В то же самое время казалось, что федеральное правительство пользуется гораздо большим доверием, выражающимся всем спектром отношений — от детских картинок о «великодушии» президента до уважения к ФБР, Налоговой службе и другим федеральным агентствам, оказывающим влияние на общество, как образцам эффективности и честности. Теперь же обнаруживается, что эти представления радикально изменились. В 1973 году в национальном исследовании гражданам был задан вопрос, испытывают ли они сейчас больше или меньше доверия к каждому из трех уровней власти, чем пятью годами ранее. Доверие ко всем трем уровням власти упало в большей степени, чем выросло, но доля общества, которая сообщила о спаде доверия к федеральной власти (57 процентов), была намного больше, чем тех, что заявили о спаде доверия к штатам (26 процентов) и местным администрациям (30 процентов). В подтверждение этого мнения, лишь 11 и 14 процентов соответственно полагали, что местные администрации и штаты сделали их жизнь хуже за последние несколько лет, в то время как 28 и 27 процентов граждан считали, что улучшили. Для сравнения, лишь 23 процента граждан считали, что федеральное правительство улучшило их жизнь, в то время как невероятные 37 процентов полагали, что оно сделало их жизнь хуже. Как следовало ожидать, существенное большинство также высказалось в пользу усиления власти штатов (59 процентов) и местных администраций (61 процент). И лишь 32 процента желали усиления власти федерального правительства, в то время как 42 процента высказались за ее ослабление.²⁸ Таким образом, смена институционального баланса между властью и оппозицией на национальном уровне четко соответствует смене отношения общества к власти на этом уровне.

Баланс между властью и оппозицией зависит не только от соотношения сил различных институтов, но и от их роли в политической системе. Президент был основным национальным правящим институтом в Соединенных Штатах; его власть снизилась. Власть СМИ и Конгресса выросла. Могут ли измениться их роли? По самой своей природе, СМИ не могут управлять и вообще имеют сильное стремление брать на себя роль оппозиции. Следовательно, касательно Конгресса следует задать важный вопрос. Сейчас, когда значение президента падает, может ли Конгресс необходимым образом организоваться и стать лидером в управлении страной? Большую часть века тенденции в Конгрессе имели оппозиционную направленность. В последние годы усиление власти Конгресса обогнало рост его способности к управлению.^* Если институциональный баланс между властью и оппозицией будет восстановлен, тогда тенденция к спаду президентской власти должна перемениться, а способность Конгресса к управлению — вырасти.

* Следует заметить, существуют некоторые параллели между Конгрессом и коммунистическими партиями в Европе, описанными Мишелем Крозье. И тот, и другие давно привыкли играть роль оппозиции; со спадом влияния и власти других групп власть этих институтов растет; и ключевой вопрос для будущего — и управляемости — демократии в Италии, Франции и Соединенных Штатах состоит в том, смогут ли эти оппозиционные организации измениться настолько, чтобы играть ответственные правящие роли. В этом отношении профессор Крозье смотрит на европейских коммунистов более оптимистично, чем я на американский Конгресс в настоящее время.

[25] Цит. по Michael J. Robinson, «American Political Legitimacy in an Era of Electronic Journalism: Reflections on the Evening News», in Richard Adler, ed., Television as a Social Force: New Approaches to TV Criticism (New York: Praeger-Aspen, 1975), стр. 123.
[26] Michael J. Robinson, «Public Affairs Television and the Growth of Political Malaise: The Case of The Selling of the Pentagon», American Political Science Review, June 1976.
[27] Robinson, «American Political Legitimacy», стр. 126-27.
[28] Louis Harris and Associates, Confidence and Concern: Citizens View American Government (Committee Print, U.S. Senate, Committee on Government Operations, Subcommittee on Intergovernmental Relations, 93rd Cong., 1st Sess., December 3, 1973), стр. 42-43, 299.

Таким образом, энергия демократии в Соединенных Штатах в 1960-е годы способствовала возникновению демократической смуты, вызвав рост государственных функций, с одной стороны, и уменьшение государственной власти, с другой. В свою очередь, демократическая смута влечет за собой важные последствия для функционирования политической системы. Степень значимости этих последствий на 1974 год еще была неясна и зависит, очевидно, от продолжительности и размеров демократической волны.

Расширение государственных функций вызвало бюджетный дефицит и существенный рост общего государственного долга с 336 млрд. долларов в 1960 году до 557 млрд. в 1971. Этот дефицит способствовал инфляционным тенденциям в экономике. Он также выдвинул в начале 1970-х на первый план вопросы о снижении налоговой нагрузки и о налоговой реформе. Значительное расширение профсоюзного движения в общественном секторе в сочетании с трудностью, если не невозможностью, измерения производительности или эффективности многих бюрократических функций поставило вопрос заработной платы государственных служащих в центр политических дискуссий. Профсоюзы содействовали росту зарплат и активизировали коллективную борьбу за их отстаивание. Забастовки общественных служащих распространялись все больше: в 1961 году было только 28 забастовок с их участием; в 1970 таких было уже 412.²⁹ Таким образом, государственные чиновники оказались в ловушке между обязанностью не допустить слома общественных служб из-за забастовок работников, требующих повышения зарплаты, и задачей избежать повышения налогов, необходимого для этого. Простейший и, очевидно, наиболее распространенный путь выхода из этой дилеммы — это повышение зарплат без повышения налогов и, следовательно, увеличение государственного дефицита и раскрутка инфляционной спирали, которая станет основанием для новых требований повышения зарплаты. Притом что этот процесс сопровождается низкими или отрицательными темпами экономического роста, налоговые доходы будут оставаться ограниченными, и этот порочный круг будет все более сужаться.

В то время как рост государственных функций создает проблемы финансовой состоятельности правительства, ослабление государственной власти еще более снижает способность правительства эффективно справляться с ними. Принятие «трудных» решений, требующих ограничений для любой крупной экономической группы, нелегко в любой демократии и особенно в Соединенных Штатах, где разделение властей обеспечивает группам с экономическими интересами множество точек доступа к местам принятия государственных решений. Например, во время Корейской войны правительственные усилия по контролю за зарплатами и ценами потерпели неудачу, потому что промышленные и сельскохозяйственные группы смогли через Конгресс испещрить законодательство множеством лазеек, а профсоюзы использовали свои рычаги в исполнительной власти и выхолостили контроль за зарплатами.³⁰ Все это произошло, несмотря на то, что шла война, а у правительства не было недостатка влияния. В начале 1970-х ослабление государственной власти вообще и центрального руководства в частности открыло отдельным игрокам новые возможности изменять государственный курс в своих целях.

Таким образом, в Соединенных Штатах, как и во всем индустриальном мире, внутренние проблемы приобрели характер трудноизлечимых. У общества возникают ожидания, которые власти трудно удовлетворить. Функции — и затраты — государства растут, но его успех в достижении целей сомнителен. Однако при демократии политические лидеры при власти должны демонстрировать успехи, если они хотят при ней остаться. Естественным результатом этого становится упор на внешнюю политику, где успехи, или кажущиеся успехи, намного легче показать, чем во внутренней. Поездки по миру, встречи на саммитах, декларации и договоры, агрессивная риторика — все это производит видимость активности и достижений. Чем слабее политический лидер дома, тем вероятнее он будет разъезжать по миру. В июне 1974 года Никсон должен был встретиться с Брежневым, а Танака, по схожим причинам, отчаянно рвался на встречу с Фордом в сентябре. Несмотря на все усилия политических лидеров поддержать друг друга в критический момент, нации, у которых наличествуют сложные и конфликтующие интересы, все же имеют ограниченный простор для существенных соглашений. Следовательно, политик, стремящийся поддержать свою позицию дома посредством внешних достижений, либо должен поражение представить победой (что можно сделать лишь ограниченное количество раз), либо должен одержать некую победу, которая даст сиюминутную выгоду, но о которой он и, что еще более важно, его страна, вероятно, пожалеют в долгосрочной перспективе. Природа этого стремления демократических лидеров, испытывающих недостаток влияния у себя дома, к внешнеполитическим победам дает диктаторским режимам (будь то коммунистические государства или нефтяные эмираты), свободным от такой необходимости, значительное преимущество в международных делах.

Рост расходов и ослабление власти также поощряют экономический национализм в демократических обществах. В интересах каждой страны минимизировать экспорт некоторых товаров, чтобы удерживать внутренние цены на низком уровне. В то же время другие интересы требуют защиты от импорта иностранных товаров. Для Соединенных Штатов это означало эмбарго, например, на экспорт сои, с одной стороны, и тарифы и квоты на импорт текстиля, обуви и аналогичных промышленных товаров, с другой. Сильное правительство не обязано следовать либеральной и интернациональной экономической политике, а слабое просто неспособно к этому. Исходящие из этого односторонние тенденции могут еще более ослабить альянсы среди стран Трехсторонней комиссии и увеличить их уязвимость перед экономическим и военным давлением советского блока.

Наконец, правительство, которому недостает влияния и которое обязано проводить существенные внутренние программы, будет мало способно, вплоть до невозможности, заставить своих граждан идти на жертвы, необходимые для решения внешнеполитических проблем и обороны. Как мы видели, в начале 1970-х годов затраты на все существенные программы, связанные с этими последними задачами, были намного менее популярны, чем затраты на все внутренние цели. Правительству США даны полномочия призывать граждан в вооруженные силы, а сейчас ему поручено учредить денежное стимулирование для добровольцев в размере постоянного или понижающегося процента от ВНП. В настоящее время в этих действиях не просматриваются негативные последствия для национальной безопасности. Однако неизбежно встает вопрос, будет ли правительство в будущем, когда возникнет новая угроза безопасности, а она возникнет обязательно, иметь достаточно влияния, чтобы мобилизовать ресурсы и заставить пойти на жертвы, необходимые для защиты от нее.

Действие этих потенциальных последствий демократической смуты распространяется далеко за пределы Соединенных Штатов. Четверть века Соединенные Штаты были доминирующей силой в системе мирового порядка. Однако проявления демократической смуты уже вызвали неуверенность у союзников и вполне могут спровоцировать авантюризм у врагов. Если американские граждане не доверяют своей власти, почему это будут делать дружественно настроенные иностранцы? Если американские граждане бросают вызов американскому правительству, почему этого не будут делать недружественные ему правительства? Обращение американского взгляда на внутренние дела и уменьшение влияния американских правящих институтов тесно связаны, как причина и следствие, с относительным спадом американской силы и влияния в международных отношениях. Уменьшение управляемости демократии дома означает уменьшение влияния демократии в мире.

V. Демократическая смута: причины

Непосредственные причины одновременного расширения государственных функций и уменьшения государственной власти следует искать в демократической волне 1960-х годов. Однако, что, в свою очередь, было причиной этого резкого роста политической сознательности, политического участия и приверженности равенству и демократическим ценностям? Как мы показали, причины волны следует анализировать с точки зрения их величины и продолжительности. Являются ли они специфическими для страны или общими для всех стран Трехсторонней комиссии? Являются ли они временными, постоянными или возникающими периодически? В действительности, как мы уже говорили, причины демократической волны имеют все эти характеристики.

Наиболее конкретными, непосредственными и в некотором смысле «рациональными» причинами демократической волны стали, по-видимому, определенные политические проблемы, с которыми столкнулось правительство Соединенных Штатов в 1960-е и 1970-е годы, и его неспособность эффективно справиться с ними. Вьетнам, расовые отношения, «Уотергейт» и стагфляция — все это вполне естественно могло привести к поляризации по политическим вопросам, высокому уровню политического участия (и протеста) и уменьшению доверия к государственным институтам и лидерам. Эти проблемы и пути, которыми власть пыталась их решить, оказали некоторое влияние; например, раскрытие «Уотергейтского дела» повлекло значительный спад общественного доверия к исполнительной ветви власти. Однако, если посмотреть более обобщенно, связь между обнаруженной неспособностью власти эффективно справиться с политическими проблемами и различными проявлениями демократической волны, выражающимися в политической позиции и поведении граждан, далеко не очевидна. Расширение политического участия взяло старт задолго до этих проблем, назревших в середине 1960-х, а спад доверия и рост позиционной твердости начались задолго до масштабного американского участия во Вьетнаме. Действительно, более пристальный взгляд на отношение между восприятием Вьетнамской войны и доверием к власти наводит на мысль, что связь между ними не слишком существенная. Например, противодействие участию США во Вьетнаме приняло широкий размах среди черных в середине 1966 года, в то время как среди белых противники войны не превосходили числом сторонников до начала 1968. Однако, по ряду показателей, в середине 1960-х доверие белых к власти упало глубже и быстрее, чем у черных. В конце 1967 года приблизительно 46 процентов белых высказывались за ведение войны, а 44 против, в то время как среди черных было 29 процентов за и 57 против. Тем не менее, в 1968 году белые были поделены в пропорции 49,2 на 40,5 процента по вопросу, действует ли государство на благо всех или ради «нескольких крупных интересов», в то время как черных, полагавших, что оно действует на благо всех, было подавляющее большинство — 63,1 против 28,6 процента.³¹ Доверие черных упало только после прихода к власти администрации Никсона в 1969 году. Хотя мы имеем не столь исчерпывающие доказательства, как хотелось бы, они, тем не менее, наводят на мысль, что непосредственно характер государственной политики по военным, а также, возможно, и по другим вопросам, имел меньшее значение для уменьшения государственного авторитета, чем перемены, порожденные другими процессами в отношении социальных групп к власти и в горячности, с которой они придерживались конкретных политических взглядов.

С другой стороны при том же обобщенном анализе, демократическую волну можно объяснить с точки зрения широких демографических тенденций 1960-х годов. По всему индустриальному миру в 1960-е молодежные группы выдвигали активистов, которые под флагом демократии и равенства бросали вызов официальной власти. В частности, этот протест молодежи, без сомнения, был результатом всемирного бэби-бума послевоенных лет, который в 1960-е вывел на первый план огромное поколение, заполнившее колледжи и университеты. Он был связан с возникновением определенных новых ценностей, которые впервые проявились в колледжах, а затем распространились среди остальной молодежи. Среди этих ценностей особенно заметны были те, что характеризовались как «изменения в отношении к власти институтов, таких как закон, полиция, правительство, начальство на работе». Эти изменения были «направлены на то, что социологи называют деавторизацией, то есть уменьшение автоматического подчинения и уважения к официальным властям...». Новые тенденции неуважения к властям со стороны молодежи были частью широкого спектра перемен в их отношении и взглядах на сексуальную нравственность, религию как источник нравственного руководства и традиционные патриотизм и преданность «своей стране, будь она права или неправа».³²

В результате этого процесса между поколениями возникли серьезные различия по вопросам общественных ценностей и в политических взглядах. Важным проявлением разрыва поколений в Соединенных Штатах является доля людей в различных возрастных группах, согласных в разное время за последние десятилетия с утверждением: «Голосование это единственный способ для людей, подобных мне, которым мы можем высказаться о деятельности власти». В 1952 году подавляющее большинство во всех возрастных группах согласилось с этим утверждением, притом что разница между самой младшей группой (от 21 до 28 лет) с 79 процентами одобрения и самой старшей группой (61 год и выше) с 80 процентами составила всего 1 процент. К 1968 году доля поддерживающих утверждение в каждой группе существенно снизилась. Более важное значение имел разрыв в 25 процентов, который образовался между самой младшей группой (37 процентов поддержки) и самой старшей (62 процента).³³ Относясь к политическому участию в 1952 году почти одинаково, молодые и пожилые имели весьма разное отношение к нему шестнадцать лет спустя.

Демократическую волну также можно рассматривать как первое проявление в Соединенных Штатах политического влияния социальных, экономических и культурных тенденций, ведущих к появлению постиндустриального общества. Растущий уровень достатка и образования ведет к переменам в политической позиции и поведении. Многие политические и общественные ценности, которые скорее можно обнаружить среди молодежи, чем у старшего поколения, также вероятнее найти среди обеспеченных граждан, «белых воротничков», жителей пригородов, чем у небогатых представителей рабочего класса, «синих воротничков» в крупных и промышленных городах. Однако численность и значение первых групп растут быстрее, чем последних, поэтому их политическая позиция и характер поведения, видимо, будут играть доминирующую роль в политике.³⁴ Сегодняшняя реальность в Северной Америке, скорее всего, завтра станет реальностью в Западной Европе и Японии.

Отдельной наиболее важной переменной состояния, влияющей на политическое участие и позицию, является образование. Несколько десятилетий уровень образования в Соединенных Штатах быстро рос. В 1940 году менее 40 процентов граждан имели образование выше начальной школы; в 1972 году 75 процентов граждан окончили среднюю школу (40 процентов) или колледж (35 процентов). Чем более образован человек, тем скорее он будет участвовать в политике, что дает ему возможность иметь более последовательный и идеологический взгляд на политические проблемы и придерживаться более «просвещенных», или «либеральных», или «ориентированных на перемены» взглядов на социальные, культурные и внешнеполитические вопросы. Следовательно, демократическая волна может быть просто отражением более высокого уровня образования населения.

Однако это объяснение наталкивается на затруднения при более внимательном рассмотрении. Например, Верба и Най продемонстрировали, что актуальные показатели участия в кампаниях, которые имели место в 1950-х и 1960-х годах, намного превышают те, которые можно произвести из изменений в образовательной структуре общества. (Таблица 7). В частности, объяснение этого расхождения можно найти в стремительном росте политического участия черных в эти годы. До 1960 года черные участвовали в политике меньше, чем этого можно было ожидать с точки зрения их образовательного уровня. После 1960 они участвовали намного больше, чем это предполагал их уровень; разрыв между производными и актуальными показателями участия в эти последние годы у черных был намного больше, чем у белых. В свою очередь, разница в участии между более и менее образованными черными была меньше, чем между более и менее образованными белыми. Коротко говоря, политическое участие черных было, главным образом, результатом не повышения личного статуса, а роста групповой сознательности.³⁵ Их уровень участия останется высоким, пока будет высока их групповая сознательность. Уменьшение значимости школьной интеграции, социальных программ, защиты правопорядка и других вопросов особого внимания черных, по-видимому, в некоторый момент будет сопровождаться снижением их групповой сознательности и, как следствие, их политического участия.

Источник: Sidney Verba and Norman H.Nie, Participation in America: Political Democracy and Social Equality (New York: Harper & Row, 1972), стр. 252.

Аналогичным образом, не выдерживает критики и предположение, что высоким уровнем образования можно объяснить рост позиционной твердости. Действительно, в 1950-е и 1960-е годы значительное и примерно равное повышение твердости позиций имело место среди и тех, кто учился в колледже, и тех, кто не окончил среднюю школу. В своих выводах Най и Андерсон утверждают:

«Рост позиционной твердости общественной массы, очевидно, не является результатом увеличения «идеологической нагрузки» населения, вызванной большими успехами в образовании... У людей с наименьшими образовательными успехами позиционная твердость по основным внутренним вопросам повысилась сильнее всех; и в сравнении со впечатляющим ростом твердости в обеих группах различия в их образовательном уровне представляются малосущественными.»

На самом деле, утверждают они, усиление идеологического мышления является, главным образом, результатом повышения остроты, с которой граждане воспринимают значение политики для их собственных интересов: «Политические события последнего десятилетия и атмосфера кризиса, охватившая их, заставили граждан воспринимать политику как все более важную часть их жизни».³⁶ Таким образом, причины роста позиционной твердости, как и причины повышения политического участия, следует искать в смене политических отношений, а не в изменении индивидуальных образовательных признаков.

Все это приводит к мысли, что исчерпывающее объяснение демократической волны нельзя найти ни во временных событиях, ни в длительных социальных тенденциях, характерных для всех индустриальных обществ. Продолжительность и характер волны в Соединенных Штатах надо объяснять особой динамикой американского политического процесса и, в частности, взаимодействием между политическими идеями и институциональной реальностью. Корни волны следует искать в основах американской системы ценностей и степени той приверженности им, которую ощущают общественные группы. В отличие от японского и большинства европейских обществ, американское общество характеризуется широким консенсусом по демократическим, либеральным, эгалитаристским ценностям. Большую часть времени приверженность им не имеет горячего, напряженного характера. Однако во времена быстрых социальных перемен эти демократические и эгалитаристские ценности американского духа обретают новую значимость. Сила убежденности приводит к спорам с официальными властями и серьезным попыткам изменить их структуру и заставить больше соответствовать указанным ценностям. В этом отношении демократическая волна 1960-х имеет множество характеристик, общих с похожими эгалитаристскими и реформистскими движениями джексоновской и прогрессистской эпох. Те волны, как и современная, возникали во времена перестройки взаимоотношений между партиями и государственными институтами, с одной стороны, и общественными силами, с другой.³⁷ Лозунги, цели, ценности и задачи всех трех движений замечательным образом схожи. В той степени, в какой актуален данный анализ, причины демократической волны в Соединенных Штатах являются специфическими для самих США и ограниченными во времени, но потенциально могут возникнуть в любой момент в будущем.

VI. Заключение: курс на демократический баланс

Выводы данного анализа состоят в том, что демократическую волну и производимую ей во власти смуту следует должным образом смягчить. Можно уверенно утверждать, что это должно быть сделано для того, чтобы избежать ее вредных последствий и восстановить баланс между жизнеспособностью и управляемостью демократической системы.

Эл Смит заметил однажды, что «единственное лекарство от болезней демократии — больше демократии». Наш анализ говорит о том, что в настоящее время применение такого лекарства сродни подбрасыванию дров в огонь. Напротив, некоторые проблемы управления в Соединенных Штатах сегодня происходят от избытка демократии — «избытка демократии» практически в том же смысле, в каком Дэвид Дональд применял этот термин к последствиям «Джексоновской революции», способствовавшим приближению Гражданской войны. Необходима большая степень регулирования демократии.

На практике такое регулирование имеет два основных направления применения. Во-первых, демократия это только один путь формирования власти, и совсем не обязательно он является универсальным. Во многих ситуациях требования компетентности, опыта, стажа (в оригинале — seniority. — Прим. перев.), особых способностей могут перевешивать требования формирования власти демократическим путем. Однако в период волны 1960-х демократический подход был распространен на многие институты, в которых он мог, в конечном итоге, лишь помешать выполнению стоявших перед ними задач. Университет, в котором предметы и объем преподавания определяют студенты, может быть, и более демократический, но вряд ли лучший. Армии, в которых на приказы офицеров могли наложить свое коллективное вето их подчиненные, неизменно терпели катастрофу на поле битвы. Словом, сферы, где демократические процедуры приемлемы, ограничены.

Во-вторых, эффективная работа демократической политической системы обычно требует некоторой степени апатии и безучастности со стороны определенных субъектов и групп. В прошлом всякое демократическое общество имело в своем составе маргинальный слой, большего или меньшего размера, который не участвовал активно в политике. Сама по себе маргинальность некоторых групп в обществе носит, безусловно, недемократический характер, но она была одним из факторов, которые позволяли демократии эффективно работать. Маргинальные общественные группы сейчас становятся полноправными участниками политической системы, как это сделали черные. Существует опасность перегрузки политической системы требованиями, которые расширяют ее функции и подрывают авторитет. Снижение маргинальности некоторых общественных категорий приходится компенсировать большим самоограничением со стороны остальных групп.

Греческие философы утверждали, что наилучшее государство должно сочетать в своей конституции разные принципы правления. Составители Конституции 1787 года очень хорошо это понимали. Однако на протяжении многих лет американская политическая система формировалась как сочетание главным образом демократических институтов с демократической системой ценностей. Демократия в Соединенных Штатах в большей степени угроза сама себе, чем в Европе или Японии, где еще сохранились остатки традиционных или аристократических ценностей. В Соединенных Штатах отсутствие таких ценностей приводит к недостатку баланса в обществе, который, в свою очередь, ведет к раскачиванию между идейным энтузиазмом и идейной пассивностью. Политическая власть никогда не была сильна в Соединенных Штатах, и она особенно ослабевает в периоды идейного энтузиазма, горячей приверженности демократическим и эгалитаристским ценностям. Здесь сила демократии создает проблемы с ее управляемостью так, как это не встречается больше нигде.

Таким образом, уязвимость демократической системы в Соединенных Штатах происходит в первую очередь не от внешних угроз, хотя они реальны, не от внутреннего противодействия слева или справа, хотя и там, и там оно присутствует, а из внутренней динамики самой демократии в рамках высокообразованного, мобильного, участвующего в политике общества. «Демократия не длится долго, — заметил Джон Адамс. — Она скоро растрачивается, истощается и убивает себя. Еще не было демократии, которая не покончила бы с собой». Это самоубийство происходит, скорее, от бесконтрольности, чем от каких-либо еще причин. Вещь, сама по себе хорошая, необязательно становится лучше, когда разрастается до крайности. Мы уже пришли к пониманию, что потенциально существуют оптимальные границы экономического роста. Точно так же существуют и оптимальные границы роста политической демократии. Демократия сможет жить долго, если будет необходимым образом сбалансирована.

[29] Tax Foundation, Inc., Unions and Government Employment (New York, 1972), стр. 29, 39-41.
[30] Huntington, Common Defense, стр. 271-75.
[31] University of Michigan, Survey Research Center, surveys 1958, 1964, 1966, 1968 and 1970, on black and white «Attitudes Toward Government: Political Cynicism»; John E. Mueller, War, Presidents, and Public Opinion (New York: John Wiley, 1973), стр. 140-48.
[32] Yankelovich, Changing Youth Values, стр. 9.
[33] Anne Foner, «Age Stratification and Age Conflict in Political Life», American Sociological Review, 39 (April 1974), стр. 190.
[34] Samuel P. Huntington, «Postindustrial Politics: How Benign Will It Be?», Comparative Politics, 16 (January 1974), стр. 177-82; Louis Harris, The Anguish of Change, (New York: W. W. Norton, 1973), стр. 35-52, 272-73.
[35] Verba and Nie, Participation in America, стр. 251-59.
[36] Nie and Anderson, Journal of Politics, 36 (August 1974), стр. 570-71.
[37] Samuel P. Huntington, «Paradigms of American Politics: Beyond the One, the Two, and the Many», Political Science Quarterly, 89, (March 1974), стр. 18-22.

Сэмюэл Хантингтон - Кризис демократии

Сэмюэл Хантингтон - Кризис демократии

**Samuel P. Huntington, The Crisis of Democracy. United States. Trilateral Commission, 1975.**

I. Жизнеспособность и управляемость американской демократии

II. Расширение функциональности власти

III. Ослабление государственной власти

IV. Демократическая смута: последствия

V. Демократическая смута: причины

VI. Заключение: курс на демократический баланс

I. Жизнеспособность и управляемость американской демократии

II. Расширение функциональности власти

III. Ослабление государственной власти

1. Демократический вызов власти

2. Уменьшение доверия общества

3. Упадок партийной системы

4. Изменение баланса между властью и оппозицией

IV. Демократическая смута: последствия

V. Демократическая смута: причины

VI. Заключение: курс на демократический баланс

Profile

May 2025

Most Popular Tags

Style Credit

Expand Cut Tags